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Investigacion en conjunto que deja claramente establecido cuales son los condicionantes a la hora de solicitar un archivo secreto en la Republica Argentina, alguna vez pensé ( y lleve adelante) que juntar las 100000 firmas solicitadas para presentar una requisitoria ante el Congreso de la Nacion era el camino correcto de la desclasificación de archivos secretos , que en nuestro caso, detallasen hechos acaecidos dentro del fenómeno Ovni .
La realidad dio siempre un portazo en mis narices y las de mis compañeros, que estábamos haciendo mal?, había pasos que debiésemos dar y no los estábamos dando?. o habría a gandin Ocampolguna traba burocratica legal desconocida?...
Investigacion conjunta
Ing Adolfo Gandin Ocampo
Link www.unifaweb.com.ar/modules/news/article.php?storyid=3157
La realidad dio siempre un portazo en mis narices y las de mis compañeros, que estábamos haciendo mal?, había pasos que debiésemos dar y no los estábamos dando?. o habría a gandin Ocampolguna traba burocratica legal desconocida?...
Investigacion conjunta
Ing Adolfo Gandin Ocampo
Tantas preguntas deben tener su respuesta y al pasar los años nos dimos cuenta ,en el descarte de las opciones posibles ,que la única posibilidad cierta y real era ir directamente a las fuentes y ahondar con profesionales los motivos legales ante tanta negativa a nuestras requisitorias y la pregunta fue porque los argentinos no tienen una accesibilidad documental y si limitaciones que se encuentran en el marco legal en lo que refiere a una consulta pública?.
Aquí las conclusiones:
Sin abordar las limitaciones que de por si debieran ser ( posibilidad de conservación de las fuentes, la existencia de repositorios, servicios y equipamiento, la organización de los fondos, la limitación de medios económicos y de personal, la elaboración de auxiliares descriptivos, la difusión, etc.) que también podrían formar parte de un problema de silencio legislativo al respecto, por una cuestión de espacio sólo queremos referirnos a la legislación que clasifica documentos secretos negando su publicidad.
Este trabajo surgió cuando en el Departamento Archivo Intermedio del Archivo General de la Nación (DAI-AGN) comenzamos a intentar recopilar la legislación que debía regular la clasificación de expedientes Secretos, Confidenciales y Reservados del Ministerio del Interior en el período 1939-1955. Al consultar en el sector Mesa de Entradas, Salidas y Archivo (MESAL) del mismo, no se tenía conocimiento de la legislación específica referida al tema, aunque sí sabían que era competencia del Director de la MESAL determinar a su criterio los casos en que un expediente sería caratulado de esa forma.
Un estudio para indagar en la normativa de los documentos clasificados, rápidamente se comprueba que era muy poco lo que se sabía y lo que se había estudiado al respecto en nuestro país. Al solicitar información en la Dirección de Información Parlamentaria del Congreso Nacional, centro de información donde se suele obtener eficientes resultados, nos adjuntaron lo recopilado sobre el tema que aún tiene vigencia. Eran 5 decretos y 2 artículos del Código Penal que no brindaban ningún tipo de información con respecto al trámite de documentación clasificada, sólo referían a la publicación y a la penalización de su divulgación.
Fue allí cuando decidimos emprender la paciente búsqueda siguiendo las leyes que reforman otras leyes y los decretos que reforman otros decretos.
Documentación clasificada y normativa pública
En la Argentina existen leyes, decretos, resoluciones ministeriales, expedientes y otras series documentales secretas, confidenciales o reservadas. El gran problema con el que nos encontramos a la hora de intentar una descripción general de las mismas es que, creemos, en su mayoría están reguladas por normas clasificadas. Al no existir en ese marco regulatorio un límite temporal para la clasificación, corremos ciegos tras normas que presentimos que existen, pero que jamás podremos leer. En ese círculo vicioso de no conocimiento podemos afirmar algunos saberes:
Si bien la primera ley secreta se sancionó durante el gobierno de Pellegrini , los primeros documentos registrados con tal carácter en el Ministerio del Interior datan de 1930.
Las leyes secretas son sancionadas a puertas cerradas y en sesión secreta por el Congreso Nacional. Luego son promulgadas por el Poder Ejecutivo a través de un decreto y en el Boletín Oficial se edita sólo su número sin ninguna referencia, siquiera, a su temática general. Están guardadas en la Secretaría Parlamentaria del Congreso y sólo los legisladores las pueden consultar obteniendo autorización del Presidente de la Cámara. Sin embargo, y debido a la arbitrariedad reinante cuando no existe una normativa clara, en una nota publicada en el suplemento Zona del diario Clarín en abril del 2000 mencionan los temas de algunas de las leyes secretas y describen el cuarto donde son guardadas gracias a que “una mano generosa abrió a Zona las puertas del cuarto donde se guardan las leyes secretas del Senado” .
Los decretos secretos son elaborados y emitidos por el Poder Ejecutivo y custodiados por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia. A diferencia de los decretos públicos, no son transferidos al Archivo General de la Nación, ni publicados, y no sabemos si existe alguna forma legal de tener acceso a ellos.
La primer legislación pública encontrada haciendo referencia al tema de los documentos secretos es el Código Penal reprimiendo la revelación u obtención de secretos políticos o militares. Luego encontramos un decreto en 1944, reglamentando los artículos del Código Penal y definiendo los Secretos Militares para precisar el alcance de los mismos. En un expediente reservado del Ministerio del Interior del año 1945 encontramos la resolución original a partir de la cual se establecen las normas que han de seguirse en el registro y trámite de los asuntos de carácter reservado, confidencial o secreto.
Esta normativa es siempre un intento de homogeneizar y regular una costumbre. Los expedientes clasificados existen antes de ser normalizados.
La norma más abarcativa de este tema fue el decreto 1.568/50 el cual estableció, unificó y definió normas comunes para la clasificación de documentos en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”. A partir de este decreto varios ministerios interpretaron que debían adecuar la clasificación de sus documentos al mismo.
Los decretos que establecen las normas para la Mesa de entradas de los Ministerios, Secretarías de Estado, organismos descentralizados y empresas del estado y la redacción y diligenciamiento de la documentación administrativa desde el año 1966, mencionan la documentación secreta, confidencial y reservada. Allí se determina que la documentación será clasificada conforme a las disposiciones vigentes –que no son explicitadas-, o de acuerdo a la consideración de la autoridad competente. Llama la atención en estas normas el grado de especificidad con el que se detallan desde la forma que deben seguir los trámites hasta el peso que deben tener los papeles a utilizarse, frente a la vaguedad en lo que refiere a la clasificación de documentos.
Durante el período de organización estatal de la República Argentina (1853/1862-1880) no encontramos normativa referida a documentación clasificada. Durante el período del Orden Conservador (1880-1916), tampoco. En esta época el Estado estaba controlado por una elite basada en alianzas personales aglutinada en torno a intereses económicos claramente ligados al modelo agroexportador, la sucesión en el poder político estaba controlada desde el Poder Ejecutivo y la participación electoral de la mayoría de la población bloqueada o, en último caso, fraguada. ¿Qué necesidad podría haber de ocultar información entre miembros de un grupo que, a pesar de sus diferencias estratégicas, mantenía una cohesión fuerte?
En el período de los primeros gobiernos radicales caracterizado como democracia ampliada (1916-1930), por la instauración de la Ley de Sufragio Universal, se penaliza la divulgación de secretos de Estado.
El período en el que se extiende la clasificación de secreto y reservado para la documentación general de los ministerios parece ser la década del ’30. Éste se abre con la intervención directa de las Fuerzas Armadas en la vida política del país y será recién luego de 1983 cuando se replieguen a sus cuarteles. Si bien sería erróneo pretender otorgarle una caracterización general a este período ya que las formas, conformación de fuerzas y objetivos serán muy diferentes en cada intervención, no deberíamos olvidar que entre esos años quince militares ocuparon la presidencia de la Nación, que mientras el mandato constitucional era de seis años, el promedio de las presidencias fue de dos años y diez meses, y que los dos únicos presidentes constitucionales que completaron sus mandatos (Justo y Perón) eran generales.
En este período las Fuerzas Armadas no sólo intervinieron directamente en los destinos del país al tomar el gobierno a través de golpes de Estado o al realizar ‘planteos’, si no que, además, se transformaron en árbitros de las disputas entre los distintos sectores de la sociedad civil aliándose con uno u otro. Acorde a esta idea deberíamos analizar, más allá de las medidas de orden económico y político, las líneas institucionales de manejo del poder. El hecho de que la documentación clasificada que hemos explorado esté basada en una normativa militar puede estar hablando de una lógica de funcionamiento estatal que, más allá de gobiernos de facto o democráticamente elegidos, no logra nunca despegarse de un sesgo fuertemente autoritario, arbitrario y elitista.
Es decir, que podríamos plantearnos cuánto cambia la lógica de funcionamiento al interior del aparato estatal, habiendo un gobierno de facto o uno representativo. Por ejemplo, podríamos recordar que el primer gran ordenamiento al respecto, así como la legislación que es citada como autoridad por todas las resoluciones encontradas, es el decreto 1.568/50. Este se refería claramente en su artículo 1° a documentación generada en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”, pero fue inmediatamente adoptado por varios ministerios, y luego citado por otros, aduciendo que se encontraban comprendidos por el mismo. En el caso del Ministerio del Interior, su Director de Defensa Nacional afirmaba que el decreto comprendía documentación allí originada .
El espíritu democratizador que adopta el Estado argentino como bandera luego de 1983, y la sociedad en su conjunto luego de haber sido develadas las atrocidades del terrorismo de Estado durante el período 1976-83, va tiñendo todas las esferas de acción estatal. De 1983 a la actualidad no se ha sancionado ninguna ley secreta aunque sí decretos. La reforma de la Constitución en 1994 plantea la ampliación de la participación democrática, por ejemplo, introduciendo la posibilidad de que los ciudadanos en forma cuasi directa puedan presentar proyectos de Ley (iniciativa popular), de consulta popular, etc.
Paralelamente a esto, y basándose en la ampliación de los derechos de los ciudadanos en una sociedad democrática, se presentaron en el Congreso Nacional varios proyectos de ley en torno a la problemática de la accesibilidad documental, el derecho a la información y la desclasificación de documentación secreta que no prosperaron .
Un estudio de caso: el Ministerio del Interior (1939-1955)
La documentación de la Mesa de Entradas, Salidas, Archivo y Legalizaciones fue registrada y recuperada a partir de un proyecto piloto que organizó el DAI en el Ministerio del Interior entre los años 1980-1982. Este proyecto tenía como objetivo el ordenamiento de los archivos del Ministerio. Para ello se formó una comisión de la que participaron personal del AGN, de la MESAL, del departamento de contabilidad, del departamento legal, etc. Sus tareas incluirían: la limpieza y desinfección, el ordenamiento físico de la documentación, la identificación, la descripción, la elaboración de las tablas de plazos de guarda, la desafectación de la documentación que correspondiere y el traslado al AGN de la documentación de carácter histórico. Era un proyecto cuasi titánico que sería luego implementado en todos los Ministerios y que, lamentablemente, no pudo concluirse. A partir de este trabajo quedaron identificados todos los documentos. Y luego de transcurridos muchos años de vaivenes políticos y vaciamiento institucional retomamos en el DAI la tarea de inventariar, sino todas, algunas series de la documentación. Elegimos para empezar la sección de documentos secretos, confidenciales y reservados que comprende 30 mts. Lineales de documentación, y que abarca los años de 1939 a 1959.
Lo que primero llamó nuestra atención fue el manejo arbitrario de esta clasificación desde el momento que no pueden distinguirse temas diferenciados entre los expedientes secretos, confidenciales y reservados. En líneas generales pueden encontrarse: expedientes de expulsados por la ley de Residencia, detenidos bajo el PEN, informes del sector orden social y político de la Policía Federal, informes sobre actividades comunistas, actividades subversivas, actividades sindicales; informes de Gendarmería Nacional sobre conflictos obreros, contrabando, límites; informes políticos, económicos, sociales y administrativos de las gobernaciones de los Territorios Nacionales; sumarios, exoneraciones, renuncias, cesantías, faltas de disciplina o de moral del personal; remuneraciones y gastos reservados; envío de fichas y planillas de movilización de personal (las cuales fueron desglosadas), etc.
Esta documentación se encuentra en estos momentos en proceso de descripción. Contando con el dictamen Nº 17196/01 de la Dirección Gral. De Asuntos Jurídicos del Ministerio del Interior que nos permite ofrecerlos a la consulta pública, éstos serán los primeros documentos clasificados a disposición del público en el AGN. En los fundamentos del dictamen encontramos la mención al artículo 38° del Reglamento de Procedimientos Administrativos del año 1972, al punto 8° del Reglamento de Mesa de Entradas del año 1966 y su sustitución por el artículo 3° del decreto 333/85 (ver anexo). En los mismos se hace referencia a la clasificación de documentación por motivos de seguridad de Estado. Pero al no haber mención a plazos de caducidad, la Dirección de Asuntos Jurídicos dictamina que la documentación debe atenerse al artículo 4º de la Ley Nº 15.930/61, que determina que los ministerios deben entregar al AGN la documentación que tenga más de treinta años, pudiendo ser difundida desde dicho organismo.
Algunas reflexiones finales
Luego de lo expuesto, nos permitimos afirmar que no existe, o es clasificada y por lo tanto para la ciudadanía en general y para los archiveros en particular es como si no existiera, en la República Argentina, una legislación que regule la producción y el ciclo vital de la documentación clasificada.
Consideramos que dos son los problemas centrales que deberían subsanarse con carácter de urgente:
El primero es la responsabilidad en la clasificación de un documento: mucho más restrictivo que su mera existencia es el hecho de que la normativa sea tan amplia a la hora de marcar los temas considerados y de asignar responsabilidades con respecto a la clasificación. El criterio de un funcionario de turno no es un criterio: es un capricho.
El siguiente gran problema es que en ningún momento se tiene en cuenta el ciclo vital del documento, como si fuera a poseer valor administrativo siempre, no hay un plazo para que caduque la clasificación, no hay un plazo para la destrucción y, como ya hemos mencionado, son pocos los que tienen en cuenta que esta documentación podría tener valor histórico.
El último proyecto de Ley sobre derecho a la información presentado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional en marzo del 2002, y que aún se encuentra en discusión, está fundamentado en la necesidad de contribuir al fortalecimiento de la democracia participativa, en la publicidad de los actos de gobierno, en el derecho del contribuyente a acceder a la información que sus recursos producen, entiende la libertad de información como parte de la libertad de expresión y considera que es el mejor antídoto contra la corrupción en los gobiernos y una estrategia efectiva para mejorar su gestión. Este proyecto lo que determina es que toda persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano perteneciente al sector público nacional, del Poder Legislativo y del Poder Judicial (art. 1º), que los órganos en cuyo poder obre la información deberán prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad (art. 2º) y que se podrán exceptuar de proveer información cuando una ley, decreto o resolución ministerial los establezca, o sea referida a datos personales de carácter sensible (art. 7º) o el documento contenga información reservada (art. 8º)
Entendemos que la problemática de la accesibilidad abarca una amplia gama de cuestiones que parten desde las condiciones prácticas de acceso a los Archivos. Que hayan sido conservados, que se mantengan en óptimas condiciones de preservación, que se cree la figura del archivo y el cargo de archivero en las instituciones, que haya programas de catalogación, difusión de información y un sistema nacional de archivos, que haya capacitación y manejo eficiente de recursos humanos, etc. En estas cuestiones también deberíamos poder contar con una legislación reguladora… Pero ese tema excede la presente exposición aunque deja en evidencia las limitaciones a la hora de plantear una política archivística moderna, pluralista y eficiente.
Sería un gran primer paso que se aprobara este proyecto de ley, pero seguiríamos sin contar con la regulación de documentación clasificada, ya que éste sólo la menciona, dejándola intacta.
Consideramos que es de gran necesidad la elaboración de un proyecto de ley que regule la existencia de leyes, decretos y documentación clasificada, y que esa ley debe ser pública. Siguiendo nuestras conclusiones parciales y coincidiendo con el Informe del grupo de expertos sobre los problemas de coordinación en materia de archivos de la Comunidad Económica Europea, consideramos que la misma debería establecer en forma clara el procedimiento de restricción a la consulta de los documentos clasificados, presentar una lista lo más detallada posible de descripción del tipo de documentación que no estará disponible hasta después del plazo determinado –plazo que creemos no debería exceder los 30 años- y que la responsabilidad por la correcta aplicación de la normativa esté claramente asignada.
Nos parece importantísimo el hecho de que hoy en día sea socialmente tan valorada la información. Pero no debemos olvidar que para que esa información pueda circular se necesita mucho más que la retórica de la democracia. Se necesita realizar un trabajo en serio sobre los organismos que suelen encargarse de preservar la información, como por ejemplo los archivos. La reforma de la Constitución en el año 1994 nos brinda el contexto legal para empezar a incursionar en el planteo de una verdadera y consistente política de accesibilidad. Quedará en nuestras manos la enorme tarea de difundir la existencia de estos repositorios de información que son los archivos y de esta, pareciera desconocida, profesión de archiveros para que nos tengan en cuenta a la hora de pretender plantear una política de democratización de la información.
Sin abordar las limitaciones que de por si debieran ser ( posibilidad de conservación de las fuentes, la existencia de repositorios, servicios y equipamiento, la organización de los fondos, la limitación de medios económicos y de personal, la elaboración de auxiliares descriptivos, la difusión, etc.) que también podrían formar parte de un problema de silencio legislativo al respecto, por una cuestión de espacio sólo queremos referirnos a la legislación que clasifica documentos secretos negando su publicidad.
Este trabajo surgió cuando en el Departamento Archivo Intermedio del Archivo General de la Nación (DAI-AGN) comenzamos a intentar recopilar la legislación que debía regular la clasificación de expedientes Secretos, Confidenciales y Reservados del Ministerio del Interior en el período 1939-1955. Al consultar en el sector Mesa de Entradas, Salidas y Archivo (MESAL) del mismo, no se tenía conocimiento de la legislación específica referida al tema, aunque sí sabían que era competencia del Director de la MESAL determinar a su criterio los casos en que un expediente sería caratulado de esa forma.
Un estudio para indagar en la normativa de los documentos clasificados, rápidamente se comprueba que era muy poco lo que se sabía y lo que se había estudiado al respecto en nuestro país. Al solicitar información en la Dirección de Información Parlamentaria del Congreso Nacional, centro de información donde se suele obtener eficientes resultados, nos adjuntaron lo recopilado sobre el tema que aún tiene vigencia. Eran 5 decretos y 2 artículos del Código Penal que no brindaban ningún tipo de información con respecto al trámite de documentación clasificada, sólo referían a la publicación y a la penalización de su divulgación.
Fue allí cuando decidimos emprender la paciente búsqueda siguiendo las leyes que reforman otras leyes y los decretos que reforman otros decretos.
Documentación clasificada y normativa pública
En la Argentina existen leyes, decretos, resoluciones ministeriales, expedientes y otras series documentales secretas, confidenciales o reservadas. El gran problema con el que nos encontramos a la hora de intentar una descripción general de las mismas es que, creemos, en su mayoría están reguladas por normas clasificadas. Al no existir en ese marco regulatorio un límite temporal para la clasificación, corremos ciegos tras normas que presentimos que existen, pero que jamás podremos leer. En ese círculo vicioso de no conocimiento podemos afirmar algunos saberes:
Si bien la primera ley secreta se sancionó durante el gobierno de Pellegrini , los primeros documentos registrados con tal carácter en el Ministerio del Interior datan de 1930.
Las leyes secretas son sancionadas a puertas cerradas y en sesión secreta por el Congreso Nacional. Luego son promulgadas por el Poder Ejecutivo a través de un decreto y en el Boletín Oficial se edita sólo su número sin ninguna referencia, siquiera, a su temática general. Están guardadas en la Secretaría Parlamentaria del Congreso y sólo los legisladores las pueden consultar obteniendo autorización del Presidente de la Cámara. Sin embargo, y debido a la arbitrariedad reinante cuando no existe una normativa clara, en una nota publicada en el suplemento Zona del diario Clarín en abril del 2000 mencionan los temas de algunas de las leyes secretas y describen el cuarto donde son guardadas gracias a que “una mano generosa abrió a Zona las puertas del cuarto donde se guardan las leyes secretas del Senado” .
Los decretos secretos son elaborados y emitidos por el Poder Ejecutivo y custodiados por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia. A diferencia de los decretos públicos, no son transferidos al Archivo General de la Nación, ni publicados, y no sabemos si existe alguna forma legal de tener acceso a ellos.
La primer legislación pública encontrada haciendo referencia al tema de los documentos secretos es el Código Penal reprimiendo la revelación u obtención de secretos políticos o militares. Luego encontramos un decreto en 1944, reglamentando los artículos del Código Penal y definiendo los Secretos Militares para precisar el alcance de los mismos. En un expediente reservado del Ministerio del Interior del año 1945 encontramos la resolución original a partir de la cual se establecen las normas que han de seguirse en el registro y trámite de los asuntos de carácter reservado, confidencial o secreto.
Esta normativa es siempre un intento de homogeneizar y regular una costumbre. Los expedientes clasificados existen antes de ser normalizados.
La norma más abarcativa de este tema fue el decreto 1.568/50 el cual estableció, unificó y definió normas comunes para la clasificación de documentos en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”. A partir de este decreto varios ministerios interpretaron que debían adecuar la clasificación de sus documentos al mismo.
Los decretos que establecen las normas para la Mesa de entradas de los Ministerios, Secretarías de Estado, organismos descentralizados y empresas del estado y la redacción y diligenciamiento de la documentación administrativa desde el año 1966, mencionan la documentación secreta, confidencial y reservada. Allí se determina que la documentación será clasificada conforme a las disposiciones vigentes –que no son explicitadas-, o de acuerdo a la consideración de la autoridad competente. Llama la atención en estas normas el grado de especificidad con el que se detallan desde la forma que deben seguir los trámites hasta el peso que deben tener los papeles a utilizarse, frente a la vaguedad en lo que refiere a la clasificación de documentos.
Breve síntesis de la historia de una Argentina secreta
Se torna extremadamente difícil intentar una contextualización de la producción de documentación clasificada cuando no sabemos a ciencia cierta en qué período se produjo la mayor cantidad de la misma. Sabemos que la primera Ley secreta es del año 1891. Pero en cuanto a la producción documental de los ministerios, en el Ministerio del Interior –nuestro estudio de caso- los primeros documentos registrados con tal carácter datan del año 1930. Durante el período de organización estatal de la República Argentina (1853/1862-1880) no encontramos normativa referida a documentación clasificada. Durante el período del Orden Conservador (1880-1916), tampoco. En esta época el Estado estaba controlado por una elite basada en alianzas personales aglutinada en torno a intereses económicos claramente ligados al modelo agroexportador, la sucesión en el poder político estaba controlada desde el Poder Ejecutivo y la participación electoral de la mayoría de la población bloqueada o, en último caso, fraguada. ¿Qué necesidad podría haber de ocultar información entre miembros de un grupo que, a pesar de sus diferencias estratégicas, mantenía una cohesión fuerte?
En el período de los primeros gobiernos radicales caracterizado como democracia ampliada (1916-1930), por la instauración de la Ley de Sufragio Universal, se penaliza la divulgación de secretos de Estado.
El período en el que se extiende la clasificación de secreto y reservado para la documentación general de los ministerios parece ser la década del ’30. Éste se abre con la intervención directa de las Fuerzas Armadas en la vida política del país y será recién luego de 1983 cuando se replieguen a sus cuarteles. Si bien sería erróneo pretender otorgarle una caracterización general a este período ya que las formas, conformación de fuerzas y objetivos serán muy diferentes en cada intervención, no deberíamos olvidar que entre esos años quince militares ocuparon la presidencia de la Nación, que mientras el mandato constitucional era de seis años, el promedio de las presidencias fue de dos años y diez meses, y que los dos únicos presidentes constitucionales que completaron sus mandatos (Justo y Perón) eran generales.
En este período las Fuerzas Armadas no sólo intervinieron directamente en los destinos del país al tomar el gobierno a través de golpes de Estado o al realizar ‘planteos’, si no que, además, se transformaron en árbitros de las disputas entre los distintos sectores de la sociedad civil aliándose con uno u otro. Acorde a esta idea deberíamos analizar, más allá de las medidas de orden económico y político, las líneas institucionales de manejo del poder. El hecho de que la documentación clasificada que hemos explorado esté basada en una normativa militar puede estar hablando de una lógica de funcionamiento estatal que, más allá de gobiernos de facto o democráticamente elegidos, no logra nunca despegarse de un sesgo fuertemente autoritario, arbitrario y elitista.
Es decir, que podríamos plantearnos cuánto cambia la lógica de funcionamiento al interior del aparato estatal, habiendo un gobierno de facto o uno representativo. Por ejemplo, podríamos recordar que el primer gran ordenamiento al respecto, así como la legislación que es citada como autoridad por todas las resoluciones encontradas, es el decreto 1.568/50. Este se refería claramente en su artículo 1° a documentación generada en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”, pero fue inmediatamente adoptado por varios ministerios, y luego citado por otros, aduciendo que se encontraban comprendidos por el mismo. En el caso del Ministerio del Interior, su Director de Defensa Nacional afirmaba que el decreto comprendía documentación allí originada .
El espíritu democratizador que adopta el Estado argentino como bandera luego de 1983, y la sociedad en su conjunto luego de haber sido develadas las atrocidades del terrorismo de Estado durante el período 1976-83, va tiñendo todas las esferas de acción estatal. De 1983 a la actualidad no se ha sancionado ninguna ley secreta aunque sí decretos. La reforma de la Constitución en 1994 plantea la ampliación de la participación democrática, por ejemplo, introduciendo la posibilidad de que los ciudadanos en forma cuasi directa puedan presentar proyectos de Ley (iniciativa popular), de consulta popular, etc.
Paralelamente a esto, y basándose en la ampliación de los derechos de los ciudadanos en una sociedad democrática, se presentaron en el Congreso Nacional varios proyectos de ley en torno a la problemática de la accesibilidad documental, el derecho a la información y la desclasificación de documentación secreta que no prosperaron .
Un estudio de caso: el Ministerio del Interior (1939-1955)
La documentación de la Mesa de Entradas, Salidas, Archivo y Legalizaciones fue registrada y recuperada a partir de un proyecto piloto que organizó el DAI en el Ministerio del Interior entre los años 1980-1982. Este proyecto tenía como objetivo el ordenamiento de los archivos del Ministerio. Para ello se formó una comisión de la que participaron personal del AGN, de la MESAL, del departamento de contabilidad, del departamento legal, etc. Sus tareas incluirían: la limpieza y desinfección, el ordenamiento físico de la documentación, la identificación, la descripción, la elaboración de las tablas de plazos de guarda, la desafectación de la documentación que correspondiere y el traslado al AGN de la documentación de carácter histórico. Era un proyecto cuasi titánico que sería luego implementado en todos los Ministerios y que, lamentablemente, no pudo concluirse. A partir de este trabajo quedaron identificados todos los documentos. Y luego de transcurridos muchos años de vaivenes políticos y vaciamiento institucional retomamos en el DAI la tarea de inventariar, sino todas, algunas series de la documentación. Elegimos para empezar la sección de documentos secretos, confidenciales y reservados que comprende 30 mts. Lineales de documentación, y que abarca los años de 1939 a 1959.
Lo que primero llamó nuestra atención fue el manejo arbitrario de esta clasificación desde el momento que no pueden distinguirse temas diferenciados entre los expedientes secretos, confidenciales y reservados. En líneas generales pueden encontrarse: expedientes de expulsados por la ley de Residencia, detenidos bajo el PEN, informes del sector orden social y político de la Policía Federal, informes sobre actividades comunistas, actividades subversivas, actividades sindicales; informes de Gendarmería Nacional sobre conflictos obreros, contrabando, límites; informes políticos, económicos, sociales y administrativos de las gobernaciones de los Territorios Nacionales; sumarios, exoneraciones, renuncias, cesantías, faltas de disciplina o de moral del personal; remuneraciones y gastos reservados; envío de fichas y planillas de movilización de personal (las cuales fueron desglosadas), etc.
Esta documentación se encuentra en estos momentos en proceso de descripción. Contando con el dictamen Nº 17196/01 de la Dirección Gral. De Asuntos Jurídicos del Ministerio del Interior que nos permite ofrecerlos a la consulta pública, éstos serán los primeros documentos clasificados a disposición del público en el AGN. En los fundamentos del dictamen encontramos la mención al artículo 38° del Reglamento de Procedimientos Administrativos del año 1972, al punto 8° del Reglamento de Mesa de Entradas del año 1966 y su sustitución por el artículo 3° del decreto 333/85 (ver anexo). En los mismos se hace referencia a la clasificación de documentación por motivos de seguridad de Estado. Pero al no haber mención a plazos de caducidad, la Dirección de Asuntos Jurídicos dictamina que la documentación debe atenerse al artículo 4º de la Ley Nº 15.930/61, que determina que los ministerios deben entregar al AGN la documentación que tenga más de treinta años, pudiendo ser difundida desde dicho organismo.
Algunas reflexiones finales
Luego de lo expuesto, nos permitimos afirmar que no existe, o es clasificada y por lo tanto para la ciudadanía en general y para los archiveros en particular es como si no existiera, en la República Argentina, una legislación que regule la producción y el ciclo vital de la documentación clasificada.
Consideramos que dos son los problemas centrales que deberían subsanarse con carácter de urgente:
El primero es la responsabilidad en la clasificación de un documento: mucho más restrictivo que su mera existencia es el hecho de que la normativa sea tan amplia a la hora de marcar los temas considerados y de asignar responsabilidades con respecto a la clasificación. El criterio de un funcionario de turno no es un criterio: es un capricho.
El siguiente gran problema es que en ningún momento se tiene en cuenta el ciclo vital del documento, como si fuera a poseer valor administrativo siempre, no hay un plazo para que caduque la clasificación, no hay un plazo para la destrucción y, como ya hemos mencionado, son pocos los que tienen en cuenta que esta documentación podría tener valor histórico.
El último proyecto de Ley sobre derecho a la información presentado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional en marzo del 2002, y que aún se encuentra en discusión, está fundamentado en la necesidad de contribuir al fortalecimiento de la democracia participativa, en la publicidad de los actos de gobierno, en el derecho del contribuyente a acceder a la información que sus recursos producen, entiende la libertad de información como parte de la libertad de expresión y considera que es el mejor antídoto contra la corrupción en los gobiernos y una estrategia efectiva para mejorar su gestión. Este proyecto lo que determina es que toda persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano perteneciente al sector público nacional, del Poder Legislativo y del Poder Judicial (art. 1º), que los órganos en cuyo poder obre la información deberán prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad (art. 2º) y que se podrán exceptuar de proveer información cuando una ley, decreto o resolución ministerial los establezca, o sea referida a datos personales de carácter sensible (art. 7º) o el documento contenga información reservada (art. 8º)
Entendemos que la problemática de la accesibilidad abarca una amplia gama de cuestiones que parten desde las condiciones prácticas de acceso a los Archivos. Que hayan sido conservados, que se mantengan en óptimas condiciones de preservación, que se cree la figura del archivo y el cargo de archivero en las instituciones, que haya programas de catalogación, difusión de información y un sistema nacional de archivos, que haya capacitación y manejo eficiente de recursos humanos, etc. En estas cuestiones también deberíamos poder contar con una legislación reguladora… Pero ese tema excede la presente exposición aunque deja en evidencia las limitaciones a la hora de plantear una política archivística moderna, pluralista y eficiente.
Sería un gran primer paso que se aprobara este proyecto de ley, pero seguiríamos sin contar con la regulación de documentación clasificada, ya que éste sólo la menciona, dejándola intacta.
Consideramos que es de gran necesidad la elaboración de un proyecto de ley que regule la existencia de leyes, decretos y documentación clasificada, y que esa ley debe ser pública. Siguiendo nuestras conclusiones parciales y coincidiendo con el Informe del grupo de expertos sobre los problemas de coordinación en materia de archivos de la Comunidad Económica Europea, consideramos que la misma debería establecer en forma clara el procedimiento de restricción a la consulta de los documentos clasificados, presentar una lista lo más detallada posible de descripción del tipo de documentación que no estará disponible hasta después del plazo determinado –plazo que creemos no debería exceder los 30 años- y que la responsabilidad por la correcta aplicación de la normativa esté claramente asignada.
Nos parece importantísimo el hecho de que hoy en día sea socialmente tan valorada la información. Pero no debemos olvidar que para que esa información pueda circular se necesita mucho más que la retórica de la democracia. Se necesita realizar un trabajo en serio sobre los organismos que suelen encargarse de preservar la información, como por ejemplo los archivos. La reforma de la Constitución en el año 1994 nos brinda el contexto legal para empezar a incursionar en el planteo de una verdadera y consistente política de accesibilidad. Quedará en nuestras manos la enorme tarea de difundir la existencia de estos repositorios de información que son los archivos y de esta, pareciera desconocida, profesión de archiveros para que nos tengan en cuenta a la hora de pretender plantear una política de democratización de la información.
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Investigacion en conjunto que deja claramente establecido cuales son los condicionantes a la hora de solicitar un archivo secreto en la Republica Argentina, alguna vez pensé ( y lleve adelante) que juntar las 100000 firmas solicitadas para presentar una requisitoria ante el Congreso de la Nacion era el camino correcto de la desclasificación de archivos secretos , que en nuestro caso, detallasen hechos acaecidos dentro del fenómeno Ovni .
La realidad dio siempre un portazo en mis narices y las de mis compañeros, que estábamos haciendo mal?, había pasos que debiésemos dar y no los estábamos dando?. o habría a gandin Ocampolguna traba burocratica legal desconocida?...
Investigacion conjunta
Ing Adolfo Gandin Ocampo
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La realidad dio siempre un portazo en mis narices y las de mis compañeros, que estábamos haciendo mal?, había pasos que debiésemos dar y no los estábamos dando?. o habría a gandin Ocampolguna traba burocratica legal desconocida?...
Investigacion conjunta
Ing Adolfo Gandin Ocampo
Tantas preguntas deben tener su respuesta y al pasar los años nos dimos cuenta ,en el descarte de las opciones posibles ,que la única posibilidad cierta y real era ir directamente a las fuentes y ahondar con profesionales los motivos legales ante tanta negativa a nuestras requisitorias y la pregunta fue porque los argentinos no tienen una accesibilidad documental y si limitaciones que se encuentran en el marco legal en lo que refiere a una consulta pública?.
Aquí las conclusiones:
Sin abordar las limitaciones que de por si debieran ser ( posibilidad de conservación de las fuentes, la existencia de repositorios, servicios y equipamiento, la organización de los fondos, la limitación de medios económicos y de personal, la elaboración de auxiliares descriptivos, la difusión, etc.) que también podrían formar parte de un problema de silencio legislativo al respecto, por una cuestión de espacio sólo queremos referirnos a la legislación que clasifica documentos secretos negando su publicidad.
Este trabajo surgió cuando en el Departamento Archivo Intermedio del Archivo General de la Nación (DAI-AGN) comenzamos a intentar recopilar la legislación que debía regular la clasificación de expedientes Secretos, Confidenciales y Reservados del Ministerio del Interior en el período 1939-1955. Al consultar en el sector Mesa de Entradas, Salidas y Archivo (MESAL) del mismo, no se tenía conocimiento de la legislación específica referida al tema, aunque sí sabían que era competencia del Director de la MESAL determinar a su criterio los casos en que un expediente sería caratulado de esa forma.
Un estudio para indagar en la normativa de los documentos clasificados, rápidamente se comprueba que era muy poco lo que se sabía y lo que se había estudiado al respecto en nuestro país. Al solicitar información en la Dirección de Información Parlamentaria del Congreso Nacional, centro de información donde se suele obtener eficientes resultados, nos adjuntaron lo recopilado sobre el tema que aún tiene vigencia. Eran 5 decretos y 2 artículos del Código Penal que no brindaban ningún tipo de información con respecto al trámite de documentación clasificada, sólo referían a la publicación y a la penalización de su divulgación.
Fue allí cuando decidimos emprender la paciente búsqueda siguiendo las leyes que reforman otras leyes y los decretos que reforman otros decretos.
Documentación clasificada y normativa pública
En la Argentina existen leyes, decretos, resoluciones ministeriales, expedientes y otras series documentales secretas, confidenciales o reservadas. El gran problema con el que nos encontramos a la hora de intentar una descripción general de las mismas es que, creemos, en su mayoría están reguladas por normas clasificadas. Al no existir en ese marco regulatorio un límite temporal para la clasificación, corremos ciegos tras normas que presentimos que existen, pero que jamás podremos leer. En ese círculo vicioso de no conocimiento podemos afirmar algunos saberes:
Si bien la primera ley secreta se sancionó durante el gobierno de Pellegrini , los primeros documentos registrados con tal carácter en el Ministerio del Interior datan de 1930.
Las leyes secretas son sancionadas a puertas cerradas y en sesión secreta por el Congreso Nacional. Luego son promulgadas por el Poder Ejecutivo a través de un decreto y en el Boletín Oficial se edita sólo su número sin ninguna referencia, siquiera, a su temática general. Están guardadas en la Secretaría Parlamentaria del Congreso y sólo los legisladores las pueden consultar obteniendo autorización del Presidente de la Cámara. Sin embargo, y debido a la arbitrariedad reinante cuando no existe una normativa clara, en una nota publicada en el suplemento Zona del diario Clarín en abril del 2000 mencionan los temas de algunas de las leyes secretas y describen el cuarto donde son guardadas gracias a que “una mano generosa abrió a Zona las puertas del cuarto donde se guardan las leyes secretas del Senado” .
Los decretos secretos son elaborados y emitidos por el Poder Ejecutivo y custodiados por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia. A diferencia de los decretos públicos, no son transferidos al Archivo General de la Nación, ni publicados, y no sabemos si existe alguna forma legal de tener acceso a ellos.
La primer legislación pública encontrada haciendo referencia al tema de los documentos secretos es el Código Penal reprimiendo la revelación u obtención de secretos políticos o militares. Luego encontramos un decreto en 1944, reglamentando los artículos del Código Penal y definiendo los Secretos Militares para precisar el alcance de los mismos. En un expediente reservado del Ministerio del Interior del año 1945 encontramos la resolución original a partir de la cual se establecen las normas que han de seguirse en el registro y trámite de los asuntos de carácter reservado, confidencial o secreto.
Esta normativa es siempre un intento de homogeneizar y regular una costumbre. Los expedientes clasificados existen antes de ser normalizados.
La norma más abarcativa de este tema fue el decreto 1.568/50 el cual estableció, unificó y definió normas comunes para la clasificación de documentos en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”. A partir de este decreto varios ministerios interpretaron que debían adecuar la clasificación de sus documentos al mismo.
Los decretos que establecen las normas para la Mesa de entradas de los Ministerios, Secretarías de Estado, organismos descentralizados y empresas del estado y la redacción y diligenciamiento de la documentación administrativa desde el año 1966, mencionan la documentación secreta, confidencial y reservada. Allí se determina que la documentación será clasificada conforme a las disposiciones vigentes –que no son explicitadas-, o de acuerdo a la consideración de la autoridad competente. Llama la atención en estas normas el grado de especificidad con el que se detallan desde la forma que deben seguir los trámites hasta el peso que deben tener los papeles a utilizarse, frente a la vaguedad en lo que refiere a la clasificación de documentos.
Durante el período de organización estatal de la República Argentina (1853/1862-1880) no encontramos normativa referida a documentación clasificada. Durante el período del Orden Conservador (1880-1916), tampoco. En esta época el Estado estaba controlado por una elite basada en alianzas personales aglutinada en torno a intereses económicos claramente ligados al modelo agroexportador, la sucesión en el poder político estaba controlada desde el Poder Ejecutivo y la participación electoral de la mayoría de la población bloqueada o, en último caso, fraguada. ¿Qué necesidad podría haber de ocultar información entre miembros de un grupo que, a pesar de sus diferencias estratégicas, mantenía una cohesión fuerte?
En el período de los primeros gobiernos radicales caracterizado como democracia ampliada (1916-1930), por la instauración de la Ley de Sufragio Universal, se penaliza la divulgación de secretos de Estado.
El período en el que se extiende la clasificación de secreto y reservado para la documentación general de los ministerios parece ser la década del ’30. Éste se abre con la intervención directa de las Fuerzas Armadas en la vida política del país y será recién luego de 1983 cuando se replieguen a sus cuarteles. Si bien sería erróneo pretender otorgarle una caracterización general a este período ya que las formas, conformación de fuerzas y objetivos serán muy diferentes en cada intervención, no deberíamos olvidar que entre esos años quince militares ocuparon la presidencia de la Nación, que mientras el mandato constitucional era de seis años, el promedio de las presidencias fue de dos años y diez meses, y que los dos únicos presidentes constitucionales que completaron sus mandatos (Justo y Perón) eran generales.
En este período las Fuerzas Armadas no sólo intervinieron directamente en los destinos del país al tomar el gobierno a través de golpes de Estado o al realizar ‘planteos’, si no que, además, se transformaron en árbitros de las disputas entre los distintos sectores de la sociedad civil aliándose con uno u otro. Acorde a esta idea deberíamos analizar, más allá de las medidas de orden económico y político, las líneas institucionales de manejo del poder. El hecho de que la documentación clasificada que hemos explorado esté basada en una normativa militar puede estar hablando de una lógica de funcionamiento estatal que, más allá de gobiernos de facto o democráticamente elegidos, no logra nunca despegarse de un sesgo fuertemente autoritario, arbitrario y elitista.
Es decir, que podríamos plantearnos cuánto cambia la lógica de funcionamiento al interior del aparato estatal, habiendo un gobierno de facto o uno representativo. Por ejemplo, podríamos recordar que el primer gran ordenamiento al respecto, así como la legislación que es citada como autoridad por todas las resoluciones encontradas, es el decreto 1.568/50. Este se refería claramente en su artículo 1° a documentación generada en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”, pero fue inmediatamente adoptado por varios ministerios, y luego citado por otros, aduciendo que se encontraban comprendidos por el mismo. En el caso del Ministerio del Interior, su Director de Defensa Nacional afirmaba que el decreto comprendía documentación allí originada .
El espíritu democratizador que adopta el Estado argentino como bandera luego de 1983, y la sociedad en su conjunto luego de haber sido develadas las atrocidades del terrorismo de Estado durante el período 1976-83, va tiñendo todas las esferas de acción estatal. De 1983 a la actualidad no se ha sancionado ninguna ley secreta aunque sí decretos. La reforma de la Constitución en 1994 plantea la ampliación de la participación democrática, por ejemplo, introduciendo la posibilidad de que los ciudadanos en forma cuasi directa puedan presentar proyectos de Ley (iniciativa popular), de consulta popular, etc.
Paralelamente a esto, y basándose en la ampliación de los derechos de los ciudadanos en una sociedad democrática, se presentaron en el Congreso Nacional varios proyectos de ley en torno a la problemática de la accesibilidad documental, el derecho a la información y la desclasificación de documentación secreta que no prosperaron .
Un estudio de caso: el Ministerio del Interior (1939-1955)
La documentación de la Mesa de Entradas, Salidas, Archivo y Legalizaciones fue registrada y recuperada a partir de un proyecto piloto que organizó el DAI en el Ministerio del Interior entre los años 1980-1982. Este proyecto tenía como objetivo el ordenamiento de los archivos del Ministerio. Para ello se formó una comisión de la que participaron personal del AGN, de la MESAL, del departamento de contabilidad, del departamento legal, etc. Sus tareas incluirían: la limpieza y desinfección, el ordenamiento físico de la documentación, la identificación, la descripción, la elaboración de las tablas de plazos de guarda, la desafectación de la documentación que correspondiere y el traslado al AGN de la documentación de carácter histórico. Era un proyecto cuasi titánico que sería luego implementado en todos los Ministerios y que, lamentablemente, no pudo concluirse. A partir de este trabajo quedaron identificados todos los documentos. Y luego de transcurridos muchos años de vaivenes políticos y vaciamiento institucional retomamos en el DAI la tarea de inventariar, sino todas, algunas series de la documentación. Elegimos para empezar la sección de documentos secretos, confidenciales y reservados que comprende 30 mts. Lineales de documentación, y que abarca los años de 1939 a 1959.
Lo que primero llamó nuestra atención fue el manejo arbitrario de esta clasificación desde el momento que no pueden distinguirse temas diferenciados entre los expedientes secretos, confidenciales y reservados. En líneas generales pueden encontrarse: expedientes de expulsados por la ley de Residencia, detenidos bajo el PEN, informes del sector orden social y político de la Policía Federal, informes sobre actividades comunistas, actividades subversivas, actividades sindicales; informes de Gendarmería Nacional sobre conflictos obreros, contrabando, límites; informes políticos, económicos, sociales y administrativos de las gobernaciones de los Territorios Nacionales; sumarios, exoneraciones, renuncias, cesantías, faltas de disciplina o de moral del personal; remuneraciones y gastos reservados; envío de fichas y planillas de movilización de personal (las cuales fueron desglosadas), etc.
Esta documentación se encuentra en estos momentos en proceso de descripción. Contando con el dictamen Nº 17196/01 de la Dirección Gral. De Asuntos Jurídicos del Ministerio del Interior que nos permite ofrecerlos a la consulta pública, éstos serán los primeros documentos clasificados a disposición del público en el AGN. En los fundamentos del dictamen encontramos la mención al artículo 38° del Reglamento de Procedimientos Administrativos del año 1972, al punto 8° del Reglamento de Mesa de Entradas del año 1966 y su sustitución por el artículo 3° del decreto 333/85 (ver anexo). En los mismos se hace referencia a la clasificación de documentación por motivos de seguridad de Estado. Pero al no haber mención a plazos de caducidad, la Dirección de Asuntos Jurídicos dictamina que la documentación debe atenerse al artículo 4º de la Ley Nº 15.930/61, que determina que los ministerios deben entregar al AGN la documentación que tenga más de treinta años, pudiendo ser difundida desde dicho organismo.
Algunas reflexiones finales
Luego de lo expuesto, nos permitimos afirmar que no existe, o es clasificada y por lo tanto para la ciudadanía en general y para los archiveros en particular es como si no existiera, en la República Argentina, una legislación que regule la producción y el ciclo vital de la documentación clasificada.
Consideramos que dos son los problemas centrales que deberían subsanarse con carácter de urgente:
El primero es la responsabilidad en la clasificación de un documento: mucho más restrictivo que su mera existencia es el hecho de que la normativa sea tan amplia a la hora de marcar los temas considerados y de asignar responsabilidades con respecto a la clasificación. El criterio de un funcionario de turno no es un criterio: es un capricho.
El siguiente gran problema es que en ningún momento se tiene en cuenta el ciclo vital del documento, como si fuera a poseer valor administrativo siempre, no hay un plazo para que caduque la clasificación, no hay un plazo para la destrucción y, como ya hemos mencionado, son pocos los que tienen en cuenta que esta documentación podría tener valor histórico.
El último proyecto de Ley sobre derecho a la información presentado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional en marzo del 2002, y que aún se encuentra en discusión, está fundamentado en la necesidad de contribuir al fortalecimiento de la democracia participativa, en la publicidad de los actos de gobierno, en el derecho del contribuyente a acceder a la información que sus recursos producen, entiende la libertad de información como parte de la libertad de expresión y considera que es el mejor antídoto contra la corrupción en los gobiernos y una estrategia efectiva para mejorar su gestión. Este proyecto lo que determina es que toda persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano perteneciente al sector público nacional, del Poder Legislativo y del Poder Judicial (art. 1º), que los órganos en cuyo poder obre la información deberán prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad (art. 2º) y que se podrán exceptuar de proveer información cuando una ley, decreto o resolución ministerial los establezca, o sea referida a datos personales de carácter sensible (art. 7º) o el documento contenga información reservada (art. 8º)
Entendemos que la problemática de la accesibilidad abarca una amplia gama de cuestiones que parten desde las condiciones prácticas de acceso a los Archivos. Que hayan sido conservados, que se mantengan en óptimas condiciones de preservación, que se cree la figura del archivo y el cargo de archivero en las instituciones, que haya programas de catalogación, difusión de información y un sistema nacional de archivos, que haya capacitación y manejo eficiente de recursos humanos, etc. En estas cuestiones también deberíamos poder contar con una legislación reguladora… Pero ese tema excede la presente exposición aunque deja en evidencia las limitaciones a la hora de plantear una política archivística moderna, pluralista y eficiente.
Sería un gran primer paso que se aprobara este proyecto de ley, pero seguiríamos sin contar con la regulación de documentación clasificada, ya que éste sólo la menciona, dejándola intacta.
Consideramos que es de gran necesidad la elaboración de un proyecto de ley que regule la existencia de leyes, decretos y documentación clasificada, y que esa ley debe ser pública. Siguiendo nuestras conclusiones parciales y coincidiendo con el Informe del grupo de expertos sobre los problemas de coordinación en materia de archivos de la Comunidad Económica Europea, consideramos que la misma debería establecer en forma clara el procedimiento de restricción a la consulta de los documentos clasificados, presentar una lista lo más detallada posible de descripción del tipo de documentación que no estará disponible hasta después del plazo determinado –plazo que creemos no debería exceder los 30 años- y que la responsabilidad por la correcta aplicación de la normativa esté claramente asignada.
Nos parece importantísimo el hecho de que hoy en día sea socialmente tan valorada la información. Pero no debemos olvidar que para que esa información pueda circular se necesita mucho más que la retórica de la democracia. Se necesita realizar un trabajo en serio sobre los organismos que suelen encargarse de preservar la información, como por ejemplo los archivos. La reforma de la Constitución en el año 1994 nos brinda el contexto legal para empezar a incursionar en el planteo de una verdadera y consistente política de accesibilidad. Quedará en nuestras manos la enorme tarea de difundir la existencia de estos repositorios de información que son los archivos y de esta, pareciera desconocida, profesión de archiveros para que nos tengan en cuenta a la hora de pretender plantear una política de democratización de la información.
Sin abordar las limitaciones que de por si debieran ser ( posibilidad de conservación de las fuentes, la existencia de repositorios, servicios y equipamiento, la organización de los fondos, la limitación de medios económicos y de personal, la elaboración de auxiliares descriptivos, la difusión, etc.) que también podrían formar parte de un problema de silencio legislativo al respecto, por una cuestión de espacio sólo queremos referirnos a la legislación que clasifica documentos secretos negando su publicidad.
Este trabajo surgió cuando en el Departamento Archivo Intermedio del Archivo General de la Nación (DAI-AGN) comenzamos a intentar recopilar la legislación que debía regular la clasificación de expedientes Secretos, Confidenciales y Reservados del Ministerio del Interior en el período 1939-1955. Al consultar en el sector Mesa de Entradas, Salidas y Archivo (MESAL) del mismo, no se tenía conocimiento de la legislación específica referida al tema, aunque sí sabían que era competencia del Director de la MESAL determinar a su criterio los casos en que un expediente sería caratulado de esa forma.
Un estudio para indagar en la normativa de los documentos clasificados, rápidamente se comprueba que era muy poco lo que se sabía y lo que se había estudiado al respecto en nuestro país. Al solicitar información en la Dirección de Información Parlamentaria del Congreso Nacional, centro de información donde se suele obtener eficientes resultados, nos adjuntaron lo recopilado sobre el tema que aún tiene vigencia. Eran 5 decretos y 2 artículos del Código Penal que no brindaban ningún tipo de información con respecto al trámite de documentación clasificada, sólo referían a la publicación y a la penalización de su divulgación.
Fue allí cuando decidimos emprender la paciente búsqueda siguiendo las leyes que reforman otras leyes y los decretos que reforman otros decretos.
Documentación clasificada y normativa pública
En la Argentina existen leyes, decretos, resoluciones ministeriales, expedientes y otras series documentales secretas, confidenciales o reservadas. El gran problema con el que nos encontramos a la hora de intentar una descripción general de las mismas es que, creemos, en su mayoría están reguladas por normas clasificadas. Al no existir en ese marco regulatorio un límite temporal para la clasificación, corremos ciegos tras normas que presentimos que existen, pero que jamás podremos leer. En ese círculo vicioso de no conocimiento podemos afirmar algunos saberes:
Si bien la primera ley secreta se sancionó durante el gobierno de Pellegrini , los primeros documentos registrados con tal carácter en el Ministerio del Interior datan de 1930.
Las leyes secretas son sancionadas a puertas cerradas y en sesión secreta por el Congreso Nacional. Luego son promulgadas por el Poder Ejecutivo a través de un decreto y en el Boletín Oficial se edita sólo su número sin ninguna referencia, siquiera, a su temática general. Están guardadas en la Secretaría Parlamentaria del Congreso y sólo los legisladores las pueden consultar obteniendo autorización del Presidente de la Cámara. Sin embargo, y debido a la arbitrariedad reinante cuando no existe una normativa clara, en una nota publicada en el suplemento Zona del diario Clarín en abril del 2000 mencionan los temas de algunas de las leyes secretas y describen el cuarto donde son guardadas gracias a que “una mano generosa abrió a Zona las puertas del cuarto donde se guardan las leyes secretas del Senado” .
Los decretos secretos son elaborados y emitidos por el Poder Ejecutivo y custodiados por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia. A diferencia de los decretos públicos, no son transferidos al Archivo General de la Nación, ni publicados, y no sabemos si existe alguna forma legal de tener acceso a ellos.
La primer legislación pública encontrada haciendo referencia al tema de los documentos secretos es el Código Penal reprimiendo la revelación u obtención de secretos políticos o militares. Luego encontramos un decreto en 1944, reglamentando los artículos del Código Penal y definiendo los Secretos Militares para precisar el alcance de los mismos. En un expediente reservado del Ministerio del Interior del año 1945 encontramos la resolución original a partir de la cual se establecen las normas que han de seguirse en el registro y trámite de los asuntos de carácter reservado, confidencial o secreto.
Esta normativa es siempre un intento de homogeneizar y regular una costumbre. Los expedientes clasificados existen antes de ser normalizados.
La norma más abarcativa de este tema fue el decreto 1.568/50 el cual estableció, unificó y definió normas comunes para la clasificación de documentos en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”. A partir de este decreto varios ministerios interpretaron que debían adecuar la clasificación de sus documentos al mismo.
Los decretos que establecen las normas para la Mesa de entradas de los Ministerios, Secretarías de Estado, organismos descentralizados y empresas del estado y la redacción y diligenciamiento de la documentación administrativa desde el año 1966, mencionan la documentación secreta, confidencial y reservada. Allí se determina que la documentación será clasificada conforme a las disposiciones vigentes –que no son explicitadas-, o de acuerdo a la consideración de la autoridad competente. Llama la atención en estas normas el grado de especificidad con el que se detallan desde la forma que deben seguir los trámites hasta el peso que deben tener los papeles a utilizarse, frente a la vaguedad en lo que refiere a la clasificación de documentos.
Breve síntesis de la historia de una Argentina secreta
Se torna extremadamente difícil intentar una contextualización de la producción de documentación clasificada cuando no sabemos a ciencia cierta en qué período se produjo la mayor cantidad de la misma. Sabemos que la primera Ley secreta es del año 1891. Pero en cuanto a la producción documental de los ministerios, en el Ministerio del Interior –nuestro estudio de caso- los primeros documentos registrados con tal carácter datan del año 1930. Durante el período de organización estatal de la República Argentina (1853/1862-1880) no encontramos normativa referida a documentación clasificada. Durante el período del Orden Conservador (1880-1916), tampoco. En esta época el Estado estaba controlado por una elite basada en alianzas personales aglutinada en torno a intereses económicos claramente ligados al modelo agroexportador, la sucesión en el poder político estaba controlada desde el Poder Ejecutivo y la participación electoral de la mayoría de la población bloqueada o, en último caso, fraguada. ¿Qué necesidad podría haber de ocultar información entre miembros de un grupo que, a pesar de sus diferencias estratégicas, mantenía una cohesión fuerte?
En el período de los primeros gobiernos radicales caracterizado como democracia ampliada (1916-1930), por la instauración de la Ley de Sufragio Universal, se penaliza la divulgación de secretos de Estado.
El período en el que se extiende la clasificación de secreto y reservado para la documentación general de los ministerios parece ser la década del ’30. Éste se abre con la intervención directa de las Fuerzas Armadas en la vida política del país y será recién luego de 1983 cuando se replieguen a sus cuarteles. Si bien sería erróneo pretender otorgarle una caracterización general a este período ya que las formas, conformación de fuerzas y objetivos serán muy diferentes en cada intervención, no deberíamos olvidar que entre esos años quince militares ocuparon la presidencia de la Nación, que mientras el mandato constitucional era de seis años, el promedio de las presidencias fue de dos años y diez meses, y que los dos únicos presidentes constitucionales que completaron sus mandatos (Justo y Perón) eran generales.
En este período las Fuerzas Armadas no sólo intervinieron directamente en los destinos del país al tomar el gobierno a través de golpes de Estado o al realizar ‘planteos’, si no que, además, se transformaron en árbitros de las disputas entre los distintos sectores de la sociedad civil aliándose con uno u otro. Acorde a esta idea deberíamos analizar, más allá de las medidas de orden económico y político, las líneas institucionales de manejo del poder. El hecho de que la documentación clasificada que hemos explorado esté basada en una normativa militar puede estar hablando de una lógica de funcionamiento estatal que, más allá de gobiernos de facto o democráticamente elegidos, no logra nunca despegarse de un sesgo fuertemente autoritario, arbitrario y elitista.
Es decir, que podríamos plantearnos cuánto cambia la lógica de funcionamiento al interior del aparato estatal, habiendo un gobierno de facto o uno representativo. Por ejemplo, podríamos recordar que el primer gran ordenamiento al respecto, así como la legislación que es citada como autoridad por todas las resoluciones encontradas, es el decreto 1.568/50. Este se refería claramente en su artículo 1° a documentación generada en los “Ministerios Secretarías de Estado de Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica”, pero fue inmediatamente adoptado por varios ministerios, y luego citado por otros, aduciendo que se encontraban comprendidos por el mismo. En el caso del Ministerio del Interior, su Director de Defensa Nacional afirmaba que el decreto comprendía documentación allí originada .
El espíritu democratizador que adopta el Estado argentino como bandera luego de 1983, y la sociedad en su conjunto luego de haber sido develadas las atrocidades del terrorismo de Estado durante el período 1976-83, va tiñendo todas las esferas de acción estatal. De 1983 a la actualidad no se ha sancionado ninguna ley secreta aunque sí decretos. La reforma de la Constitución en 1994 plantea la ampliación de la participación democrática, por ejemplo, introduciendo la posibilidad de que los ciudadanos en forma cuasi directa puedan presentar proyectos de Ley (iniciativa popular), de consulta popular, etc.
Paralelamente a esto, y basándose en la ampliación de los derechos de los ciudadanos en una sociedad democrática, se presentaron en el Congreso Nacional varios proyectos de ley en torno a la problemática de la accesibilidad documental, el derecho a la información y la desclasificación de documentación secreta que no prosperaron .
Un estudio de caso: el Ministerio del Interior (1939-1955)
La documentación de la Mesa de Entradas, Salidas, Archivo y Legalizaciones fue registrada y recuperada a partir de un proyecto piloto que organizó el DAI en el Ministerio del Interior entre los años 1980-1982. Este proyecto tenía como objetivo el ordenamiento de los archivos del Ministerio. Para ello se formó una comisión de la que participaron personal del AGN, de la MESAL, del departamento de contabilidad, del departamento legal, etc. Sus tareas incluirían: la limpieza y desinfección, el ordenamiento físico de la documentación, la identificación, la descripción, la elaboración de las tablas de plazos de guarda, la desafectación de la documentación que correspondiere y el traslado al AGN de la documentación de carácter histórico. Era un proyecto cuasi titánico que sería luego implementado en todos los Ministerios y que, lamentablemente, no pudo concluirse. A partir de este trabajo quedaron identificados todos los documentos. Y luego de transcurridos muchos años de vaivenes políticos y vaciamiento institucional retomamos en el DAI la tarea de inventariar, sino todas, algunas series de la documentación. Elegimos para empezar la sección de documentos secretos, confidenciales y reservados que comprende 30 mts. Lineales de documentación, y que abarca los años de 1939 a 1959.
Lo que primero llamó nuestra atención fue el manejo arbitrario de esta clasificación desde el momento que no pueden distinguirse temas diferenciados entre los expedientes secretos, confidenciales y reservados. En líneas generales pueden encontrarse: expedientes de expulsados por la ley de Residencia, detenidos bajo el PEN, informes del sector orden social y político de la Policía Federal, informes sobre actividades comunistas, actividades subversivas, actividades sindicales; informes de Gendarmería Nacional sobre conflictos obreros, contrabando, límites; informes políticos, económicos, sociales y administrativos de las gobernaciones de los Territorios Nacionales; sumarios, exoneraciones, renuncias, cesantías, faltas de disciplina o de moral del personal; remuneraciones y gastos reservados; envío de fichas y planillas de movilización de personal (las cuales fueron desglosadas), etc.
Esta documentación se encuentra en estos momentos en proceso de descripción. Contando con el dictamen Nº 17196/01 de la Dirección Gral. De Asuntos Jurídicos del Ministerio del Interior que nos permite ofrecerlos a la consulta pública, éstos serán los primeros documentos clasificados a disposición del público en el AGN. En los fundamentos del dictamen encontramos la mención al artículo 38° del Reglamento de Procedimientos Administrativos del año 1972, al punto 8° del Reglamento de Mesa de Entradas del año 1966 y su sustitución por el artículo 3° del decreto 333/85 (ver anexo). En los mismos se hace referencia a la clasificación de documentación por motivos de seguridad de Estado. Pero al no haber mención a plazos de caducidad, la Dirección de Asuntos Jurídicos dictamina que la documentación debe atenerse al artículo 4º de la Ley Nº 15.930/61, que determina que los ministerios deben entregar al AGN la documentación que tenga más de treinta años, pudiendo ser difundida desde dicho organismo.
Algunas reflexiones finales
Luego de lo expuesto, nos permitimos afirmar que no existe, o es clasificada y por lo tanto para la ciudadanía en general y para los archiveros en particular es como si no existiera, en la República Argentina, una legislación que regule la producción y el ciclo vital de la documentación clasificada.
Consideramos que dos son los problemas centrales que deberían subsanarse con carácter de urgente:
El primero es la responsabilidad en la clasificación de un documento: mucho más restrictivo que su mera existencia es el hecho de que la normativa sea tan amplia a la hora de marcar los temas considerados y de asignar responsabilidades con respecto a la clasificación. El criterio de un funcionario de turno no es un criterio: es un capricho.
El siguiente gran problema es que en ningún momento se tiene en cuenta el ciclo vital del documento, como si fuera a poseer valor administrativo siempre, no hay un plazo para que caduque la clasificación, no hay un plazo para la destrucción y, como ya hemos mencionado, son pocos los que tienen en cuenta que esta documentación podría tener valor histórico.
El último proyecto de Ley sobre derecho a la información presentado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional en marzo del 2002, y que aún se encuentra en discusión, está fundamentado en la necesidad de contribuir al fortalecimiento de la democracia participativa, en la publicidad de los actos de gobierno, en el derecho del contribuyente a acceder a la información que sus recursos producen, entiende la libertad de información como parte de la libertad de expresión y considera que es el mejor antídoto contra la corrupción en los gobiernos y una estrategia efectiva para mejorar su gestión. Este proyecto lo que determina es que toda persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano perteneciente al sector público nacional, del Poder Legislativo y del Poder Judicial (art. 1º), que los órganos en cuyo poder obre la información deberán prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad (art. 2º) y que se podrán exceptuar de proveer información cuando una ley, decreto o resolución ministerial los establezca, o sea referida a datos personales de carácter sensible (art. 7º) o el documento contenga información reservada (art. 8º)
Entendemos que la problemática de la accesibilidad abarca una amplia gama de cuestiones que parten desde las condiciones prácticas de acceso a los Archivos. Que hayan sido conservados, que se mantengan en óptimas condiciones de preservación, que se cree la figura del archivo y el cargo de archivero en las instituciones, que haya programas de catalogación, difusión de información y un sistema nacional de archivos, que haya capacitación y manejo eficiente de recursos humanos, etc. En estas cuestiones también deberíamos poder contar con una legislación reguladora… Pero ese tema excede la presente exposición aunque deja en evidencia las limitaciones a la hora de plantear una política archivística moderna, pluralista y eficiente.
Sería un gran primer paso que se aprobara este proyecto de ley, pero seguiríamos sin contar con la regulación de documentación clasificada, ya que éste sólo la menciona, dejándola intacta.
Consideramos que es de gran necesidad la elaboración de un proyecto de ley que regule la existencia de leyes, decretos y documentación clasificada, y que esa ley debe ser pública. Siguiendo nuestras conclusiones parciales y coincidiendo con el Informe del grupo de expertos sobre los problemas de coordinación en materia de archivos de la Comunidad Económica Europea, consideramos que la misma debería establecer en forma clara el procedimiento de restricción a la consulta de los documentos clasificados, presentar una lista lo más detallada posible de descripción del tipo de documentación que no estará disponible hasta después del plazo determinado –plazo que creemos no debería exceder los 30 años- y que la responsabilidad por la correcta aplicación de la normativa esté claramente asignada.
Nos parece importantísimo el hecho de que hoy en día sea socialmente tan valorada la información. Pero no debemos olvidar que para que esa información pueda circular se necesita mucho más que la retórica de la democracia. Se necesita realizar un trabajo en serio sobre los organismos que suelen encargarse de preservar la información, como por ejemplo los archivos. La reforma de la Constitución en el año 1994 nos brinda el contexto legal para empezar a incursionar en el planteo de una verdadera y consistente política de accesibilidad. Quedará en nuestras manos la enorme tarea de difundir la existencia de estos repositorios de información que son los archivos y de esta, pareciera desconocida, profesión de archiveros para que nos tengan en cuenta a la hora de pretender plantear una política de democratización de la información.
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